Актуальное интервью: «Новый закон – новые проверки»

Государство при соблюдении своих интересов применяет различные виды контроля и спектр их достаточно широк. За прошедшее десятилетие был принят целый ряд мер, направленных на сокращение избыточного государственного вмешательства в экономику, повышение качества регулирования и эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе в сфере государственного контроля (надзора). Так, Федеральный закон №134 - ФЗ от 8 августа 2001 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», был направлен на защиту прав предпринимательского сообщества.

Однако, количество проверок после принятия этого закона снизилось незначительно, да и практика его применения оставляла желать лучшего. Несмотря на все предпринятые усилия, чрезмерное административное давление на экономику оставалось одним из главных факторов, сдерживающих развитие малого и среднего бизнеса - сектора экономики, который является базой для развития предпринимательской активности. Осознание необходимости дальнейшего сокращения административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности вылилось в разработку и принятие в конце 2008 года «нового пакета» законов по дебюрократизации. В первую очередь, это Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который вступил в силу с 1 мая 2009 года и заменил утративший силу закон о государственном контроле № 134 - ФЗ.

О том, как складывается реализация Федерального Закона №294 на практике наш сегодняшний разговор с руководителем Управления Роспотребнадзора по Республике Адыгея, Главным государственным санитарным врачом по Республике Адыгея, Государственным советником Российской Федерации 3 класса А.Х. Агировым.

- Аслан Хангиреевич, какова на Ваш взгляд цель принятия данного закона?

- Принятие Федерального закона № 294 имело целью устранение основных недостатков, выявленных в ходе практики применения Закона № 134 - ФЗ. Согласно пояснительной записке - это отсутствие существенных изменений в количестве мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов и временных издержках хозяйствующих субъектов при их проведении, что, в свою очередь, стало следствием недостаточной эффективности сложившейся системы контроля (надзора), несоответствия методов государственного контроля его задачам и отсутствия единой идеологии.

- Насколько актуален данный закон на сегодняшний день?

- Он как нельзя более актуален в силу нескольких своих составляющих. Первая составляющая - политическая. Наконец - то государство повернулось лицом к представителям малого и среднего бизнеса. Этот поворот произошел довольно оперативно и последовательно. Так, в мае прошлого года Президент Российской Федерации подписал Указ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности». Другой закон, имеющий самое непосредственное отношение к осуществлению мероприятий по государственному контролю и уже вступивший в силу, - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 293 - ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности».

И наконец, 26 декабря 2008 года принят Закон № 294 - ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Вторая составляющая данного Закона - экономическая. Конечно, в мае прошлого года никто еще не говорил о финансовом кризисе, но сейчас соответствующий Закон оказался как нельзя, кстати, и, возможно, именно малый и средний бизнес помогут вывести Россию из кризиса. И самая важная составляющая Закона №294 - ФЗ - правовая, выраженная в самом тексте Закона.

В последнее время складывается ошибочное, на наш взгляд, убеждение, что когда речь идет о «давлении» на бизнес, то значительное число административных барьеров сконцентрировано именно в области государственного контроля (надзора). Однако опросы общественного мнения и самих предпринимателей свидетельствуют о многих пробелах, которые не в меньшей степени «кошмарят» бизнес. К примеру, несовершенство банковских систем кредитования, сдерживающих развитие предпринимательского дела, земельные и градостроительные институты власти (в решении вопросов аренды, выделения земель и т.д.) как на муниципальном уровне, так и на уровне субъекта в целом. Имущественные проблемы в процессе формирования бизнеса, как показывает практика, стоят на первом плане, но вместе с тем Федеральный Закон №294 имеет очень важное значение.

- Что регламентирует данный закон?

- Федеральный Закон №294 - ФЗ устанавливает порядок проведения государственного и муниципального контроля организаций и предпринимателей, а также защищает права хозяйствующих субъектов при осуществлении контрольных мероприятий. Законом устанавливаются три уровня контроля: федеральный государственный контроль, региональный государственный контроль и муниципальный контроль. Закон подробно описывает полномочия органов контроля на всех трех уровнях.

Под государственным контролем (надзором) согласно ст. 2 Закона понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

- Каковы наиболее важные составляющие закона?

- Одно из основных положений Закона №294 - ФЗ посвящено принципам защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Первый из них - преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Закон обязывает некоторых хозяйствующих субъектов уведомлять о начале своей деятельности федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на контроль в соответствующей сфере. Данное правило относится к таким видам деятельности, как гостиничные услуги, бытовые услуги, общепит, розничная и оптовая торговля, автотранспортные перевозки, производство текстильных материалов одежды, кожи, издательская деятельность и деятельность, связанная с информационными технологиями. В уведомлении указываются сведения о соблюдении всех обязательных требований по организации деятельности и о соответствии работников, осуществляемой ими деятельности и всех производственных объектов требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. Причем уведомление надо отправить в орган власти после госрегистрации и постановки на налоговый учет, но до фактического начала деятельности. Кроме того, если фирма реорганизовалась, изменила свое место нахождения или место осуществления деятельности ( в случае с предпринимателем - если он изменил место жительства), об этом тоже незамедлительно ( не позднее 10 рабочих дней с даты регистрации изменений) следует сообщить в федеральный орган исполнительной власти, контролирующий деятельность субъекта. Порядок, по которому организации и предприниматели должны будут уведомить соответствующий государственный орган о начале деятельности, четко прописан в п.5 ст.8 Закона №294.

- Преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности - это серьезный положительный момент для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц?

- Во первых, своим уведомлением гражданин извещает о начале своей предпринимательской деятельности, а Роспотребнадзор, как орган уполномоченный регистрировать эти уведомления, получает информацию, которая позволяет идентифицировать вид деятельности. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. №584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» к уведомлению прилагаются:

- копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей

- копия свидетельства о постановке юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговых органах.

Во - вторых, предприниматель, уведомляя о начале предпринимательской деятельности, тем самым декларирует свои знания по соблюдению на объекте всех необходимых требований, предусмотренных законодательством, обязан все требования соблюдать, и будет нести ответственность за их несоблюдение.

В этом заключается еще один на наш взгляд, очень важный принцип, изложенный в Законе - презумпция добросовестности предпринимателей.

- Что означает понятие презумпция добросовестности предпринимателей?

- То есть изначально предприниматели считаются добросовестными и их не надо воспринимать как нарушителей. Тем самым подразумевается, что любой предприниматель владеет всеми тонкостями в вопросах организации собственного дела, имеет в наличии подлинники всех необходимых нормативных документов, умеет их читать, создает надлежащие условия для работы, выполняет программу производственного контроля и т.д. За всем этим стоит доверие государства, которое признает предпринимателя не только дееспособным, но и достаточно грамотным, компетентным во всем, что касается сферы его бизнеса. Предприниматели в свою очередь, на этот государственный «кредит доверия», должны ответить реальным результатом - качественной и безопасной продукцией.

- Какие еще существуют принципы проведения госконтроля?

- К принципам проведения госконтроля, согласно ст.3 Закона №294 - ФЗ относятся также: открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при госконтроле; финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности.

- Какие права предпринимателей при осуществлении проверки предусматривает Закон?

- Этому вопросу посвящена глава 3 Закона. Руководитель предприятия или иное уполномоченное им лицо имеют право присутствовать при проверке. Более того, проверки не могут проводиться в отсутствие этих лиц. Руководитель имеет право давать объяснения по всем вопросам, знакомиться с результатами проверки и обжаловать действия проверяющих органов в вышестоящий орган или в суд.

- Впервые в Законе дано определение самой проверки?

- В соответствии с Законом №294 - ФЗ проверка - это совокупность мероприятий по контролю для оценки соответствия деятельности, товаров организации (индивидуального предпринимателя) обязательным требованиям и требованиям, установленным местными властями. Глава 2 Закона №294 - ФЗ устанавливает виды, регламентирует порядок и организацию проверок и главное, на что здесь следует обратить внимание - законодательством сокращено количество проверок и их продолжительность. Основное изменение в системе проверок заключается в том, что проводиться они будут один раз в три года, а не в два года, как раньше. Как следует из п.8 ст.9 Закона № 294 - ФЗ, организация попадет в ежегодный список проверок, если истек трехлетний срок с тех пор, как она зарегистрирована, начала деятельность в соответствии с уведомлением либо была окончена последняя плановая проверка.

- Какие виды проверок существуют?

- В зависимости от сроков проведения проверки делятся на плановые и внеплановые, в зависимости он места проведения - на документарные и выездные

- Когда проводится плановая проверка?

- Плановые проверки должны проводиться не чаще чем один раз в три года ( до вступления в силу Закона №294 частота проверок была установлена - один раз в два года.), они проводятся на основании разрабатываемых органами госконтроля с ежегодных планов. Исключение сделано для организаций, работающих в социальной сфере, а также в сферах здравоохранения и образования: их можно проверять более одного раза в три года

Утвержденный руководителем органа госконтроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа госконтроля в сети Интернет либо иным доступным способом. О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом госконтроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа госконтроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Плановая проверка может быть как документарной, так и выездной.

Наряду с плановыми проверками Федеральный закон определяет также порядок организации внеплановых проверок.

- Что является основанием для внеплановой проверки? В каких случаях она проводится?

- Основанием для проведения внеплановой проверки (согласно п.2 ст.10) является:

- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

- поступление в органы госконтроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах а и б, органами госконтроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки на основании обращений и заявлений, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом госконтроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.

- Что значит документарная проверка?

- Документарная проверка - мероприятие, в котором проверяемый субъект непосредственно не участвует. Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) проводится по месту нахождения органа госконтроля. Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно - правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов госконтроля. В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган госконтроля указанные в запросе документы. При проведении документарной проверки орган госконтроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

- В каких случаях проводится выездная проверка?

- Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Выездная проверка - более жесткая мера контроля. Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

- Каковы сроки проведения проверок?

- Срок проведения обоих видов проверок (как документарной, так и выездной) не может превышать 20 рабочих дней. А плановая выездная проверка не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия. Малыми предприятиями признаются фирмы, численность работников которых не превышает 100 человек, а микропредприятиями - не более 15 человек. ( подп. 2.п.1 ст.4 ФЗ от 24.07.2007 №209 - ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ»).

Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. В журнале учета проверок должностными лицами органа госконтроля осуществляется запись о проведенной проверке.

Организации малого и среднего бизнеса теперь будут проверяться только после согласования с прокуратурой ( согласно п.5ст.10 Закона №294 - ФЗ).

- Каков порядок уведомления предпринимателя о предстоящей проверке?

- В соответствии с п.12.ст.9 Закона №294 - ФЗ, контролирующий орган должен письменно уведомить организацию о предстоящей плановой проверке за три рабочих дня. Казалось бы, при этом у предпринимателя остается достаточно времени, чтобы подготовиться к проверке и привести объект в соответствие с установленным законодательством. Однако, практика применения Закона показывает, что несмотря на данное уведомление при проверке, тем не менее, выявляется достаточно много правонарушений. О чем это говорит? Если предприниматели не успевают за три дня привести свой объект в порядок, значит нарушения носят системный характер и опираются на низкий профессиональный уровень предпринимателей. С другой стороны это указывает на присутствие объективных и субъективных факторов, препятствующих устранению нарушений.

В технологической цепи: «производство - хранение - транспортировка - реализация товара» участвует множество различных сторон, но при этом и здесь нечетко регламентированы права и обязанности этих сторон. Практически, держатель востребованной продукции может диктовать свои условия, зачастую отличающиеся от принятых правил и норм: не выдавать в установленном порядке товаро - сопроводительные документы, не гарантировать условия для хранения и транспортировки продукции. Занимать позицию: «не хотите - не покупайте, найдутся другие, кто купит».

Важно то, что сегодня в государстве создана система учета качества и безопасности товара на этапах производства и реализации, но практически отсутствует система учета и ответственности за качество и безопасность товара на этапах его хранения и транспортировки.

Таким образом, Закон защищающий предпринимателей, не освобождает последних от ответственности за качество и безопасность производимой продукции.

- Как, по Вашему мнению, складывается практика правоприменения Закона №294? Можно ли сделать какие - то прогнозы?

- На наш взгляд, очень важным должно стать декларирование качества и безопасности продукции именно на последнем этапе - на этапе ее реализации. Таким образом, мы создадим встречное движение и взаимную ответственность всех участников процесса «производство - хранение - транспортировка - реализация». В этом вопросе мы видим большую пользу и возможную практическую эффективность в реализации Федерального Закона №294. На сегодняшний день политика государства с одной стороны направлена на уменьшение давления на предпринимателей со стороны контролирующих служб, но с другой стороны ничего не изменилось в существующем Кодексе об административных правонарушениях РФ, который обязывает Роспотребнадзор наказывать нарушителей штрафными санкциями по статьям, не предусматривающим предупреждение. В нем нет статьи, дающей нам право выдавать сначала предписание об устранении нарушений, а потом уже, в случае его неисполнения, наказывать и штрафовать. Поскольку Закон №294 исходит из презумпции добросовестности предпринимателя, почему бы не исходить из нее и в отношении контролирующих органов? Не все они функционируют только для того, чтобы мешать бизнесу и «кошмарить» его. Там работают люди, прекрасно понимающие политическую волю и не действующие ей вопреки. Наоборот, возможна другая опасность: в результате этих регламентаций, предусмотренных Законом, государственные органы на определенном этапе могут снизить активность проверок, что может отрицательно сказаться на защите интересов общества и потребителей. Потому что наряду с большинством предпринимателей законопослушных есть и те, которые работать по закону не хотят. Смысл же надзорной деятельности направлен не на разрушение, а на созидание и очень важно, чтобы это понимали обе стороны: и проверяющие и проверяемые. При осуществлении надзора важно, чтобы результатом надзорной деятельности стал не конфликт, а понимание цели и смысла проверки. Цель проверки в том, чтобы после посещения объекта проверяющими, этот объект эффективней и производительней работал. Не надо боятся уменьшения количества административных санкций. Результата можно добиться не методом наказания, а путем осознанного взаимоотношения между производителем и потребителем продукции. Экономический показатель - вот что должно быть критерием эффективности работы надзорных и контрольных органов, в том числе и Роспотребнадзора. Не количество штрафов, а количество произведенной качественной и безопасной продукции.